Систематизируются и анализируются виды внешнего контроля деятельности некоммерческих организаций, приводится их авторская группировка в разрезе форм некоммерческих организаций. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства в области контроля деятельности некоммерческих организаций и будут полезны работникам некоммерческих организаций.

 

Введение

 

В соответствии с действующим законодательством РФ все некоммерческие организации (НКО) независимо от вида деятельности и формы организации обязаны использовать средства целевого финансирования строго на уставные цели [1 — 4]. Для подтверждения правомерности хозяйственных операций, осуществляемых НКО, их соответствия законодательству, а также для выражения мнения о достоверности предоставляемой НКО финансовой (бухгалтерской) отчетности нормативными актами (п. п. 1, 3, 4.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях») (далее — Закон N 7-ФЗ) предусмотрено системное осуществление внешнего контроля их деятельности.

Отметим, что понятие, виды и назначение внешнего контроля в сфере деятельности НКО достаточно подробно описаны в законодательстве (Постановление Правительства РФ от 11.07.2012 N 705 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций», далее — Постановление Правительства РФ N 705), но анализ этих документов позволяет судить о наличии определенной несогласованности между законодательными и нормативными актами, регулирующими данную область. Кроме того, часть существенных вопросов вообще не отражена в нормативной базе, что определяет потребность дальнейшего развития нормативного регулирования внешнего контроля над некоммерческими организациями. Важность понимания видов внешнего контроля для некоммерческого сектора, основных принципов его организации и осуществления, оценки его результатов актуализируется также в связи с переходом российского законодательства на международные стандарты аудита (ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 30.12.2008 N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», далее — Закон N 307-ФЗ).

 

Виды внешнего контроля деятельности

некоммерческих организаций: современное состояние

и направления совершенствования

 

Согласно п. 4.1 ст. 32 Закона N 7-ФЗ «контроль за соблюдением некоммерческими организациями требований законодательства Российской Федерации и целей, предусмотренных их учредительными документами, осуществляется при проведении федерального государственного надзора«.

Не подпадают под федеральный государственный надзор лишь НКО, созданные в форме бюджетных и казенных учреждений, для которых п. 4.1 ст. 32 Закона N 7-ФЗ предусмотрено осуществление ведомственного контроля. В соответствии с действующим законодательством некоммерческие организации, которые выполняют функции иностранных агентов или являются структурным подразделением некоммерческой неправительственной иностранной организации, и некоторые другие обязаны также использовать услуги независимых аудиторов (аудиторских организаций), т.е. проходить внешнюю аудиторскую проверку (п. 1 ст. 32 Закона N 7-ФЗ).

На наш взгляд, перечень видов внешнего контроля за деятельностью НКО, перечисленный в Законе N 7-ФЗ, необходимо расширить, включив в него общественный контроль, осуществляемый со стороны специально созданных негосударственных структур за деятельностью государственных (муниципальных) органов и организаций, а также других организаций, осуществляющих публичные полномочия (ст. 1 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», далее — Закон N 212-ФЗ).

Характеристика видов внешнего контроля деятельности НКО согласно действующему законодательству представлена в таблице.

 

 

Характеристика видов внешнего контроля

за деятельностью некоммерческих организаций,

предусмотренных законодательством РФ

 

Критерии сравнения	Виды контроля
	Федеральный государственный надзор		Ведомственный контроль	Аудиторский контроль	Общественный контроль
	государственный (муниципальный) надзор за негосударственными НКО	государственный (муниципальный) финансовый контроль за государственными НКО
1	2	3	4	5	6
Нормативный документ	Закон N 7-ФЗ, Постановление Правительства РФ N 705	Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (далее — БК РФ), Закон N 7-ФЗ	Закон N 7-ФЗ, Постановление Правительства Нижегородской области от 29.11.2010 N 844 «Об утверждении перечня государственных казенных учреждений Нижегородской области, создаваемых путем изменения типа существующих государственных бюджетных учреждений Нижегородской области», Постановление Правительства Нижегородской области от 18.11.2003 N 341 «О создании государственных учреждений ветеринарии Нижегородской области», Распоряжение Правительства Нижегородской области от 28.06.2011 «О создании государственного учреждения здравоохранения Нижегородской области «Областная стоматологическая поликлиника»	Закон N 7-ФЗ, Закон N 307-ФЗ	Закон N 212-ФЗ
Цели	Установление соответствия деятельности некоммерческого сектора экономики требованиям законодательства	Обеспечение соблюдения бюджетного законодательства РФ	Соблюдение законности и достоверности выполнения плановых заказов	Выражение мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности проверяемого лица	Наблюдение за деятельностью государственных НКО, выполняющих публичные полномочия
Задачи	Предупреждение, выявление, пресечение нарушений со стороны НКО требований законодательства	Предупреждение, пресечение бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; установление законности исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и достоверности учета и отчетности	Проверка казначейством наличия денежного обязательства (казенные учреждения); выполнение государственного задания (автономные и бюджетные учреждения)	Выражение мнения о достоверности отражения в бухгалтерской (финансовой) отчетности отдельных объектов бухгалтерского учета (активов, обязательств, капитала, хозяйственных операций и др.)	Обеспечение прозрачности и открытости деятельности государственных некоммерческих организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия
Предмет	Соблюдение НКО законодательства РФ, целей, предусмотренных их учредительными документами (уставами)	Соблюдение НКО бюджетного законодательства РФ, целей, предусмотренных их учредительными документами (уставами)	Соблюдение исполнителями требований, установленных плановыми заказами РФ, предоставленных за счет бюджетных субсидий	Соблюдение НКО законодательства РФ, целей, предусмотренных их учредительными документами (уставами)	Соблюдение НКО законодательства РФ при осуществлении публичных полномочий, целей, предусмотренных их учредительными документами (уставами)
Форма проведения	Последующий контроль. Документальный и фактический контроль. Плановые и внеплановые проверки. Сплошной и выборочный контроль. Комплексный и тематический контроль. Документарные и выездные проверки	Предварительный и последующий контроль. Документальный и фактический контроль. Плановые и внеплановые проверки. Сплошной и выборочный контроль. Комплексный и тематический контроль. Документарные и выездные проверки	Предварительный и последующий контроль. Документальный и фактический контроль. Плановые и внеплановые проверки. Сплошной и выборочный контроль. Комплексный и тематический контроль. Камеральные и выездные проверки	Последующий контроль. Документальный и фактический контроль. Плановый контроль. Сплошной и выборочный контроль. Комплексный и тематический контроль. Выездные проверки	Предварительный, текущий, последующий контроль (общественный мониторинг). Документальный и фактический контроль (общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания). Плановый и внеплановый контроль. Комплексный и тематический контроль. Сплошной и выборочный контроль. Камеральные и выездные проверки
Метод	Проверка	Проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций	Проверка	Запрос, инспектирование, наблюдение, подтверждение, повторное проведение, пересчет, аналитические процедуры <1>, сочетание	Наблюдение, проверка, сбор и анализ информации, анализ и оценка

 

 

———————————

<1> Приказ Минфина России от 16.08.2011 N 99н «Об утверждении федеральных стандартов аудиторской деятельности и внесении изменения в Федеральный стандарт аудиторской деятельности (ФСАД 5/2010) «Обязанности аудитора по рассмотрению недобросовестных действий в ходе аудита», утвержденный Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 августа 2010 г. N 90н» (вместе с ФСАД 7/2011 «Аудиторские доказательства», ФСАД 8/2011 «Особенности аудита отчетности, составленной по специальным правилам», ФСАД 9/2011 «Особенности аудита отдельной части отчетности») (далее — Приказ Минфина России от 16.08.2011 N 99н).

 

В соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ N 705 федеральный государственный надзор за некоммерческими организациями предполагает осуществление системного контроля за соблюдением некоммерческими организациями требований законодательства РФ, а также целей, предусмотренных их учредительными документами. На наш взгляд, федеральный государственный надзор целесообразно подразделить на:

— государственный (муниципальный) надзор за негосударственными НКО — осуществляется на основании Постановления Правительства РФ N 705;

— государственный (муниципальный) финансовый контроль за государственными НКО — регулируется ст. 266.1 БК РФ.

Использование в названии данных видов федерального государственного надзора разных терминов («контроль» и «надзор») неслучайно. Под контролем понимается «составная часть управления экономическими объектами и процессами с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому положению, предусмотренному законами, инструкциями, другими нормативными актами…» [5]. Таким образом, являясь функцией управления, контроль определяет наличие у контрольных органов (субъектов контроля) административных и (или) управленческих полномочий относительно объекта проверки, например определение размера финансовых ресурсов и направлений их использования, анализ отклонений фактических показателей от плановых и пр. Перечисленные полномочия могут быть применены только к деятельности государственных НКО.

Надзор, в свою очередь, представляет собой «разновидность активного контроля, в котором преобладают наблюдательные, надзирательные функции» [6]. Фактически он представляет собой наблюдение с целью исполнения законов хозяйствующими субъектами, поэтому права «вмешиваться» и оказывать влияние на деятельность проверяемых организаций у надзорных органов нет. Согласно действующему законодательству надзор реализуется в области проверок негосударственных НКО.

Объектами государственного (муниципального) надзора являются общественные и религиозные организации (объединения), общины коренных малочисленных народов РФ, казачьи общества, фонды, частные учреждения, автономные НКО, некоммерческие партнерства, ассоциации и союзы, потребительские кооперативы, товарищества собственников недвижимости. К объектам государственного (муниципального) контроля за государственными НКО можно отнести государственные (муниципальные) учреждения, государственные корпорации и государственные компании.

Государственный (муниципальный) надзор за негосударственными НКО проводится на основании Постановления Правительства РФ N 705, его субъектом являются уполномоченный со стороны Правительства РФ орган — Министерство юстиции и его территориальные органы.

Организация и ведение государственного (муниципального) контроля за государственными НКО регулируются БК РФ, в качестве субъекта данного вида контроля на федеральном уровне выступает Счетная палата РФ, на уровне муниципалитетов — контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия соответствующего субъекта РФ и пр.).

Согласно БК РФ формами проведения государственного (муниципального) контроля за государственными НКО является внешний и внутренний, предварительный и последующий контроль (п. 1 ст. 265), методы его осуществления подразделяются на проверку, ревизию, обследование, санкционирование операций (ст. 267.1). В свою очередь, Постановление Правительства РФ «О федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций» выделяет такие формы государственного (муниципального) надзора, как плановые и внеплановые проверки, документарные и выездные проверки, а методы его осуществления определены как проверка (Постановление Правительства РФ N 705, п. 5, БК РФ).

Анализ соответствия выделенных в законодательстве форм и методов контроля общепринятым в научной литературе [7 — 14] и других нормативных документах (Постановлении Правительства РФ N 705, БК РФ, Законе N 307-ФЗ, Законе N 212-ФЗ) классификациям позволяет судить о необходимости их совершенствования, приведения в соответствие с устоявшимися традициями. На наш взгляд, формы государственного контроля (надзора) целесообразно подразделять по следующим признакам:

— по взаимоотношению лиц — внешний и внутренний контроль;

— по времени проведения — предварительный, текущий и последующий формы контроля;

— по способу информационного обеспечения — документальный и фактический контроль;

— по срокам проведения — плановый и внеплановый контроль;

— по полноте охвата — комплексный, тематический, сплошной и выборочный контроль;

— по способу проведения — камеральные (документарные) и выездные проверки.

Методы финансового контроля целесообразно подразделять на:

— проверку;

— ревизию;

— обследование;

— анализ;

— наблюдение.

Государственный (муниципальный) надзор может осуществляться в виде плановых и внеплановых проверок, которые, в свою очередь, подразделяются на документарные (по предоставляемой соответствующей отчетности со стороны объекта проверки) и выездные (фактические) — по месту осуществления деятельности проверяемой НКО. Основанием для проведения внеплановых проверок могут служить поступление в уполномоченный орган информации о нарушении со стороны некоммерческой организации законодательства РФ в сфере ее деятельности, а также о наличии признаков экстремизма в ее деятельности, истечение срока устранения нарушения, ранее выявленного в ходе плановой проверки (п. 4.2 ст. 32 Закона N 7-ФЗ), и др.

Для данного вида контроля характерна форма последующего контроля, поскольку целью государственного (муниципального) надзора за деятельностью негосударственных некоммерческих организаций является установление соответствия деятельности НКО требованиям законодательства по данным отчетности, где отражаются свершившиеся факты деятельности НКО.

Что касается формы контроля относительно полноты охвата информации проверяемого объекта, то ее выбор определяется на стадии планирования государственного надзора и может быть как комплексным, т.е. охватывающим полный перечень хозяйственных операций НКО, так и тематическим, т.е. направленным на определенные объекты (направления) финансово-хозяйственной деятельности. Комплексные и тематические проверки, в свою очередь, могут осуществляться сплошным или выборочным образом. Сплошные проверки подразумевают необходимость изучения ста процентов хозяйственных операций некоммерческих организаций, выборочные — только их части, отобранной по определенному принципу (правилу), установленному субъектами контроля на этапе планирования.

Отметим, что формы государственного (муниципального) финансового контроля за государственными НКО и государственного (муниципального) надзора за деятельностью негосударственных НКО в целом совпадают. Существенные отличия возникают лишь в формах, сгруппированных по времени проведения. Как уже говорилось, надзор за деятельностью негосударственных НКО по своей сути представляет собой последующий контроль, в то время как государственный (муниципальный) финансовый контроль за государственными НКО может осуществляться в форме как предварительного, так и последующего контроля. Предварительный государственный (муниципальный) контроль предполагает предупреждение и пресечение нарушений в системе бюджетных правоотношений, последующий контроль — выявление результатов исполнения государственных бюджетов (их законность и достоверность учета и отчетности) (ст. 265 БК РФ).

Методы федерального государственного надзора определяются целями проведения контроля (надзора). В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 705 в ходе проведения контроля деятельности государственных и негосударственных НКО применяется такой метод контроля, как проверка, сущность которой состоит в совершении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (п. 2 ст. 267.1 БК РФ). Для контроля за деятельностью государственных НКО помимо проверок применяются также:

— ревизии — комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности;

— обследование — анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля;

— санкционирование операций — совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (ст. 267.1 БК РФ).

Ведомственный контроль как один из видов контроля в сфере НКО осуществляется за деятельностью казенных и бюджетных учреждений со стороны министерств, ведомств и других органов власти (п. 4.1 ст. 32 Закона N 7-ФЗ).

Казенные учреждения находятся в ведении государственных органов, полностью финансируются государством, призваны осуществлять государственные услуги и (или) государственные функции. К ним в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» отнесены:

— воинские части Вооруженных Сил РФ;

— органы управления внутренними войсками;

— учреждения, исполняющие наказания;

— аварийно-спасательные формирования и пр.

— бюджетные учреждения (также контролируются своими создателями — государственными органами исполнительной власти РФ, органами местного самоуправления, создаются они для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и пр. (больницы, детские сады, школы и пр.)). Данный тип учреждений реализует свою деятельность за счет государственных субсидий на выполнение государственного задания, как следствие, подлежит ведомственному контролю.

На наш взгляд, к объектам ведомственного контроля помимо казенных и бюджетных учреждений необходимо также относить автономные учреждения, ведь они имеют право на получение государственных субсидий для выполнения государственного задания, следовательно, обязаны выполнять требования законодательства по использованию полученных бюджетных средств. Субъектами контроля в подобных случаях становятся соответствующие ведомства, в подчинении которых находятся автономные учреждения. В качестве примеров подобных НКО можно назвать автономные учреждения в сфере:

— образования — университеты, колледжи, образовательные центры и др.;

— культуры — музеи, библиотеки;

— медицины — клинические восстановительные центры, больницы.

Отметим, что организационные и методологические особенности осуществления ведомственного контроля регламентируются отдельными нормативными документами, на основании которых создаются казенные, бюджетные и автономные учреждения (Постановления Правительства Нижегородской области от 29.11.2010 N 844, от 18.11.2003 N 341, Распоряжение Правительства Нижегородской области от 28.06.2011 «О создании государственного учреждения здравоохранения Нижегородской области «Областная стоматологическая поликлиника»).

При этом в данных документах подробно прописывается работа субъектов контроля соответствующего ведомства (структурных контрольно-ревизионных управлений соответствующих министерств, ведомств и пр.).

Главной целью ведомственного контроля считается соблюдение законности и достоверности выполнения плановых заказов — полноты их исполнения, экономичного использования материальных и финансовых ресурсов в деятельности, сохранности государственной собственности и пр.

В качестве задач ведомственного контроля целесообразно определить для казенных учреждений проверку казначейством наличия денежного обязательства, так как деятельность данной НКО полностью финансируется государством на основании сметы, а для автономных и бюджетных учреждений — проверку выполнения государственного задания, поскольку финансирование данных НКО ограничивается выделением субсидий на выполнение государственного задания.

Специфика ведомственного контроля заключается в том, что он может проводиться во всех возможных формах. По времени проведения для казенных учреждений используется в большинстве случаев предварительный ведомственный контроль, поскольку данные НКО полностью финансируются государством на основании сметы. Поэтому вышестоящая организация контролирует наличие денежного обязательства у казенных учреждений до совершения каких-либо хозяйственных операций.

Для автономных и бюджетных учреждений, финансирование которых осуществляется в виде субсидий на выполнение государственного задания, как правило, проводится последующий контроль с целью проверки полноты и законности использования полученных средств.

Каждая из перечисленных форм контроля может быть реализована в форме как документальной, так и фактической проверки; проведена выборочным или сплошным способом, в плановом или внеплановом характере; может быть проверкой как комплексной или тематической, а также камеральной или выездной.

Наконец, ведомственный контроль может быть внешним относительно проверяемого учреждения — в случае проверки главным распорядителем бюджетных средств подведомственных ему учреждений, и внутренним — относительно всего ведомства или министерства.

Реализация ведомственного контроля осуществляется методом проверки, однако в документах, прямо касающихся особенностей его организации и проведения, часто указываются и дополнительные методы: ревизия, аудит эффективности (Постановление Правительства Нижегородской области от 16.03.2011 N 175 «Административный регламент министерства строительства Нижегородской области по исполнению государственной функции «Осуществление государственного финансового контроля за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств и использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета»).

Третьим видом внешнего контроля в сфере НКО являются аудиторские проверки, осуществляемые на основании Закона N 307-ФЗ.

НКО могут подлежать как обязательному аудиту, т.е. проводимому в соответствии с действующим законодательством независимо от желания НКО, так и инициативному аудиту — по инициативе самой некоммерческой организации.

Обязательному аудиту подлежат следующие некоммерческие организации.

1. НКО, составляющие и (или) публикующие сводную (консолидированную) бухгалтерскую (финансовую) отчетность (пп. 5 ч. 1 ст. 5 Закона N 307-ФЗ).

Отметим, что Федеральный закон от 27.07.2010 N 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности» не содержит прямого требования формирования консолидированной бухгалтерской (финансовой) отчетности для некоммерческих организаций, однако он предусматривает расширение перечня компаний, формирующих такую отчетность, если другими законами или учредительными документами предписано ее составление. Например, ассоциации и союзы типа НКО имеют право осуществлять деятельность, приносящую доход, через создание коммерческих организаций, в результате чего они становятся во главе группы компаний и обязаны формировать ежегодную консолидированную отчетность.

В качестве второго примера можно назвать широкую в территориальном смысле деятельность общественных, религиозных организаций и фондов, которые для достижения уставных целей создают филиалы и представительства и, как следствие, становятся участниками группы компаний и формируют сводную отчетность.

2. НКО с объемом выручки от продажи продукции (товаров, работ, услуг) за предшествовавший отчетному год более 400 млн руб. или суммой активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшему отчетному году более 60 млн руб. (п. 4 ч. 1 ст. 5 Закона N 307-ФЗ). Исключением выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, сельскохозяйственные кооперативы, союзы этих кооперативов.
3. НКО, имеющие балансовую стоимость имущества, составляющего целевой капитал, на конец отчетного года более 20 млн руб. (ч. 6 ст. 6 Федерального закона от 30.12.2006 N 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»).
4. Государственные корпорации (п. 2 ст. 7.1 Закона N 7-ФЗ) и государственные компании (п. 8 ст. 7.2 Закона N 7-ФЗ).
5. НКО, выполняющие функции иностранного агента и (или) являющиеся структурным подразделением иностранной некоммерческой неправительственной организации (п. 1 ст. 32 Закона N 7-ФЗ).

Инициативный аудит деятельности некоммерческих организаций может проводиться, например, по желанию участников (членов, учредителей), иногда необходимость его проведения заранее предусматривается в уставных документах организации.

Целью аудиторских проверок в некоммерческом секторе является выражение мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности проверяемых НКО. Задачи данного вида контроля определяются объектом проверки.

Субъектами аудиторских проверок выступают аудиторские организации и индивидуальные аудиторы, сотрудники которых должны иметь соответствующие квалификационные аттестаты и быть членами одной из саморегулируемых организаций аудиторов (ст. ст. 3, 4 Закона N 307-ФЗ).

Практически все некоммерческие организации вправе самостоятельно определять, кто будет проводить аудит их бухгалтерской (финансовой) отчетности, кроме государственных корпораций и компаний, а также НКО, представляющих консолидированную отчетность. Для перечисленных НКО проведение обязательного аудита возможно только аудиторскими организациями (ч. 3 ст. 5 Закона N 307-ФЗ), при этом выбор аудиторской организации при проведении обязательного аудита для государственных компаний и корпораций определяется путем проведения открытого конкурса через каждые пять лет (ч. 4 ст. 5 Закона N 307-ФЗ).

Важно, что аудиторские проверки по своей сути проводятся в форме последующего контроля, поскольку представляют собой проверку уже составленной бухгалтерской (финансовой) отчетности [15 — 18]. При этом проверки могут быть как документальными, так и фактическими; комплексными или тематическими, а также выборочными или сплошными.

Объемы и способы аудиторских проверок определяются субъектами контроля самостоятельно, исходя из уровня рисков хозяйственной деятельности НКО, объемов ее финансовых показателей и других факторов, предусмотренных внутрифирменными стандартами аудиторских организаций. По срокам проведения аудиторские проверки, как правило, являются плановыми: обязательный аудит проводится один раз в год, инициативный аудит — по договоренности сторон.

В качестве методов получения аудиторских доказательств (Приказ Минфина России от 16.08.2011 N 99н) используют:

— запрос — обращение к осведомленным лицам;

— инспектирование — изучение учетных записей бумажных и электронных документов, а также осмотр материальных активов;

— наблюдение — изучение процесса или процедур, выполняемых другими лицами;

— подтверждение — получение аудиторского доказательства от третьей стороны в виде ответа в письменной форме;

— пересчет — проверку точности арифметических подсчетов в первичных документах и учетных записях;

— повторное проведение — выполнение процедур, которые проверяемый объект сам выполнял в ходе внутреннего контроля;

— аналитические процедуры — оценку финансовой информации на основе анализа взаимосвязей между данными финансового и нефинансового характера;

— сочетание указанных выше.

Как уже отмечалось, согласно Закону N 212-ФЗ последним видом внешнего контроля за деятельностью НКО является общественный контроль. В отличие от государственного, ведомственного и аудиторского контроля, в большей степени направленного на подтверждение целевого использования полученных средств, общественный контроль ориентирован на проверку, анализ и оценку принимаемых в организациях решений [19].

Предметной сферой общественного контроля являются нарушения основных правил и норм по созданию условий для проживания детей-сирот, по обеспечению соответствующего качества продуктами питания инвалидов, по объему оказанной социальной помощи подросткам, по уровню качества полученного образования школьниками и (или) студентами и пр.

Согласно Закону N 212-ФЗ основными задачами общественного контроля являются:

1) обеспечение прозрачности и открытости деятельности государственных некоммерческих организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия;

2) формирование и развитие гражданского правосознания в сфере некоммерческого сектора;

3) повышение уровня доверия граждан к деятельности государственных некоммерческих организаций (госкорпораций и госкомпаний; бюджетных, казенных и автономных учреждений), а также обеспечение тесного их взаимодействия с гражданским обществом;

4) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов со стороны некоммерческих организаций;

5) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению в деятельности некоммерческих организаций;

7) повышение эффективности деятельности некоммерческих организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (ч. 2 ст. 5 Закона N 212-ФЗ).

Общественный контроль распространяется только на такие формы некоммерческих организаций, которые созданы государством и согласно действующему законодательству и учредительным документам осуществляют отдельные публичные полномочия. Это могут быть бюджетные и казенные учреждения, созданные государством для содержания детей-сирот, заключенных, престарелых людей, для контроля за обращением наркотиков и оказанием психиатрической помощи и т.п.

Объектами общественного контроля также является деятельность государственных компаний и государственных корпораций, выполняющих публичные полномочия. Так, общественному контролю подлежат Государственная корпорация «Росатом», созданная для проведения государственной политики в области использования атомной энергии (Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»), Государственная компания «Росавтодор», которая действует в целях выполнения функций заказчика при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог в РФ (Федеральный закон от 17.07.2009 N 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Субъектами общественного контроля выступают: Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов РФ и муниципальных образований РФ; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти и при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Создаются общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные группы общественного контроля (ч. 1 ст. 9 Закона N 212-ФЗ).

В качестве субъектов общественного контроля за деятельностью НКО могут выступать другие НКО (общественные организации, ассоциации и союзы) и граждане (в роли общественных контролеров, общественных инспекторов и общественных экспертов).

Согласно ст. 18 Закона N 212-ФЗ общественный контроль может осуществляться в следующих формах: общественный мониторинг, общественная проверка и общественная экспертиза; общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания и прочие формы взаимодействия.

Все формы общественного контроля основаны на использовании традиционных методов: проверки, ревизии, обследования и др. Так, например, общественный мониторинг представляет собой постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью объекта контроля; общественная проверка — сбор и анализ информации, проверку фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности таких НКО; общественная экспертиза — оценку действий (бездействий) объекта контроля с привлечением экспертов; общественные обсуждения — публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений организаций с обязательным участием уполномоченных лиц указанных организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются; общественные (публичные) слушания — собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы некоммерческих организаций.

Нами были приведены формы и методы внешнего контроля согласно нормативным документам и специальной литературе, поэтому считаем, что формы и методы общественного контроля в Законе N 212-ФЗ необходимо классифицировать по соответствующим признакам: по взаимоотношению лиц — общественный контроль является внешним; по времени проведения — предварительная, текущая и последующая формы контроля (общественный мониторинг); по способу информационного обеспечения — документальный и фактический контроль (общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения и слушания); по срокам проведения — плановый и внеплановый контроль; по полноте охвата — комплексный, тематический; сплошной и выборочный контроль; по способу проведения — камеральные (документарные) и выездные проверки.

 

Заключение

 

Подводя итог в систематизации видов внешнего контроля за деятельностью некоммерческих организаций, можно сделать следующие выводы.

1. Законодательно выделены три вида внешнего контроля за деятельностью некоммерческих организаций: федеральный государственный надзор, ведомственный контроль, аудиторские проверки. На наш взгляд, перечисленные виды внешнего контроля деятельности НКО нуждаются в расширении за счет включения в их перечень общественного контроля.
2. Каждый из видов внешнего контроля имеет свои особенности с точки зрения целей, задач, форм и методов проведения, при этом, на наш взгляд, необходима унификация терминологии, применяемой в нормативных документах в части форм и методов контроля.
3. Отдельные формы некоммерческих организаций являются объектами одного или нескольких видов внешнего контроля. Авторская группировка видов внешнего контроля в разрезе форм некоммерческих организаций представлена на рисунке.

 

Понимание предусмотренных действующим законодательством видов внешнего контроля, особенностей их организации и проведения, на наш взгляд, позволит сократить количество несознательных злоупотреблений, в полном объеме выполнять требования со стороны законодательных органов, вышестоящих организаций, участников и членов, а также со стороны общественности.